Os Conselhos Municipais de Educação no contexto da “reforma” do Estado brasileiro: algumas considerações.
José Agnaldo Barreto de Almeida¹
Universidade do Estado da Bahia
“Todos os homens do mundo, na medida em que se unem entre si em sociedade,trabalham,lutam e melhoram a si mesmos”.
Antonio Gramsci
Introdução
A sociedade brasileira tem sua formação histórica assentada em governos autoritários, centralizadores e em uma política patrimonialista[1] bastante clara. Em todos os cantos do país, principalmente no período republicano, as escolhas daqueles que exerciam as funções públicas baseavam-se na confiança pessoal que mereciam os candidatos e quase nunca pelas capacidades próprias.
Vários estudos, a exemplo de Raízes do Brasil, Holanda (1995) e Os Donos do Poder, Faoro (2004), apontam tal quadro e explicitam como ocorreram as influências do pensamento político português no modo de ser do nosso povo.
Até o início da década de 1980 predominou em todos os campos sociais a posição centralizadora e patrimonialista, mas a promulgação de uma nova Constituição Federal, que não extinguiu tais posições, inauguraria uma nova fase da história brasileira – a redemocratização após um longo período autoritário. Nesse documento , algumas reivindicações dos diversos movimentos e organizações foram contempladas , por exemplo , a autonomia da esfera municipal aliada a um aumento de sua participação na divisão dos tributos do país e , ao lado da descentralização e municipalização das políticas públicas , a participação da população no controle e gestão dessas políticas.
No que se refere à educação, a lei estabeleceu como princípios: o “pluralismo de idéias e de concepções pedagógicas” e a “Gestão Democrática do ensino público” (art.206). Seguindo essa tendência da “Gestão democrática do ensino público”, a Constituição de 1988, “pela primeira vez, sem falar de municipalização, dá autonomia aos municípios para a criação de sistemas municipais, situando o município como espaço real de poder. A partir de 1988, o município não é mais tratado como mero executor de decisões tomadas em outras instâncias de poder” (Gadotti ; Romão: 2002).
Anos após a promulgação da Constituição Federal, foi aprovada em dezembro de 1996 a lei 9394/96 (LDB) que reforçou os princípios da “Gestão Democrática”; a nova LDB apresentou rupturas e continuidades no processo educacional até então vigente. Dentre as principais rupturas, devemos destacar a idéia de que o poder não deveria ser mais centralizado; deveriam ocorrer relações de poder que não fossem verticais, mas sim compartilhadas. Para tanto, no Art. 8º, fica claro que “a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão, em regime de colaboração, os respectivos sistemas de ensino”. Ainda neste Artigo, no § 2º fica evidente que “os sistemas de ensino terão liberdade de organização nos termos da Lei”.
Muitos outros artigos da LDB falam da questão Sistema de Ensino que para Saviani (1999, p.120) “é uma ordenação articulada dos vários elementos necessários à consecução dos objetivos educacionais preconizados para a população à qual se destina”; apesar da garantia em lei da criação desses Sistemas Municipais de Ensino , eles por si só não poderiam dar conta de uma descentralização que levasse à “Gestão democrática”, mas para garantir isso foi também reafirmada a necessidade da participação da sociedade em espaços como Conselhos de Escolas e os Conselhos Municipais de Educação, órgãos estes, dinâmicos, ativos, que sejam representativos dos segmentos escolares e da comunidade educacional em geral, contudo , anos após a promulgação da C.F e da Lei 9394/96, as discussões em torno dos conselhos e da criação dos sistemas são controversas, e esta situação , aliada à desmobilização da Sociedade Civil brasileira pode estar dificultando a formulação de sistemas de controle eficientes sobre a implementação de poli- ticas públicas de educação.
As questões parecem simples e muitas pessoas acabam reproduzindo os discursos apresentados no atual cenário político, sem nem sequer ler nas entrelinhas.
É necessário que se analise as idéias de criação dos CMES e dos Sistemas Municipais de Ensino num contexto maior, a saber , os anos de 1990.Neste momento histórico , nota-se a intensificação da política de “reordenação” da gestão educacional sob o prisma do pensamento neoliberal que chegava ao país e se apropriava de tudo, inclusive dos discursos dos movimentos sociais que valorizava a idéia de “descentralização”, “participação cidadã” e “as parcerias entre Estado e Sociedade Civil”, as quais passaram a servir como propostas de desresponsabilização do Estado com as políticas sociais; isso foi posto de uma forma tão sutil que a sociedade acabou nem notando.O que poderia ser uma possibilidade de emancipação, passou a servir como mecanismo de “conciliação” e reprodução dos interesses do capital.
Desta forma , este artigo visa apresentar algumas considerações sobre os Conselhos Municipais de Educação , dentro deste contexto da “reforma” do Estado brasileiro, sabendo que não irá esgotar as questões , mas poderá contribuir para o debate a cerca da participação , avaliar o funcionamento e pensar alternativas que possam superar o caráter formal, burocrático e de ineficiência que caracterizam muitas dessas instituições. Ineficientes se pensadas no sentido de democracia radical e controle social sobre o Estado.
1-Sociedades antigas e seus exemplos de participação
Os Conselhos, de uma forma geral , tem uma ligação íntima com a Democracia e a participação e apesar das discussões envolvendo as questões terem se acirrado na contemporaneidade, é certo que suas origens remontam a um tempo histórico bastante longínquo e tanto os registros, quanto os historiadores apontam a existência, há quase três milênios, no povo hebreu, nos clãs visigodos e nas cidades-Estado do mundo greco-romano, conselhos como formas embrionárias de gestão dos grupos sociais. É ainda válido salientar que “a Bíblia registra que a prudência aconselhara Moisés a reunir 70 “ anciãos” para ajudá-lo no governo do seu povo,dando origem ao Sinédrio, o “conselho de Anciãos “ do povo hebreu”(MEC).
Citado o exemplo hebreu, não se pode perder de vista que, em se tratando da formação do mundo ocidental há uma contribuição muito grande dos valores éticos, morais e políticos da também, já citada, sociedade greco-romana e principalmente da Grécia. As cidades-estado desta região do mundo antigo eram bem desenvolvidas, contudo, as que mais se destacaram foram Esparta e Atenas, sendo que a primeira desenvolveu um modelo militarizado e vivia para a guerra e a segunda tinha um modelo que prezava o desenvolvimento da pólis (cidade) a partir da participação dos “cidadãos” – que na época eram só os homens com riquezas – nos destinos dela.Assim, apesar de ser um modelo “excludente”, pode ser visto como o princípio mais forte da Democracia tão propalada na atualidade.
Vários pensadores como Sócrates, Platão e Aristóteles pensaram sobre a Democracia, a participação e muitos autores atuais explicam tal situação, a exemplo de CHAUÍ (2005; p.225) que afirma:
Quando a democracia foi inventada pelos atenienses, criou-se a tradição democrática como instituição de três direitos fundamentais que definiram o cidadão: igualdade, liberdade e participação no poder (...). Por esse motivo, Aristóteles afirmava que a primeira tarefa da justiça era igualar os desiguais, seja pela redistribuição da riqueza social, seja pela garantia de participação no governo.
Séculos e séculos se passaram e tais discussões em torno da participação só foram retomados de forma efetiva no século XVIII na época da Revolução Francesa, quando da tomada do Estado pela burguesia comercial e incipiente burguesia industrial. Os conselhos de anciãos das comunidades antigas, que se fundavam no princípio da sabedoria e do respeito advindos da virtude, foram sendo gradativamente substituídos, nos Estados-nacionais, por conselhos de “beneméritos” ou “notáveis”, assumindo caráter tecnocrático de assessoria especializada no núcleo de poder dos governos.O critério de escolha – dos mais “sábios”, dos “melhores” dos “homens-bons” -que fluía do respeito, da liderança na comunidade local, passa gradativamente a ser substituído pelo poder de influência, seja intelectual, econômico ou militar.Ao longo do tempo, o critério dos “mais sábios” é paulatinamente contaminado pelo interesses privados das elites, constituindo os conselhos de “notáveis” das cortes e dos Estados modernos.
2-Rupturas e continuidades nas construções dos Conselhos no Brasil
Em se tratando da situação brasileira, em relação à Democracia e organização de conselhos, vê-se que foi na verdade a continuidade da política desenvolvida pelos países ibéricos.Tanto Espanha, quanto Portugal tiveram uma peculiaridade dentro da Europa: eram países -mesmo na Idade Média, onde o poder dos reis era descentralizado-centralizados e praticamente absolutos.Diante deste quadro, observa-se que o Brasil foi, desde a colônia, governado por uma comunidade que tendeu à burocracia e ao patrimonialismo.
No final do século XIX, essa tendência centralizadora brasileira foi questionada e isso de forma ampla.FAORO (2004; p.463) analisando os escritos de Rui Barbosa neste período, aponta que ele escreveu entre outras coisas o seguinte: “Há entre nós, um monarca: o imperador; mas só há um soberano; o povo. Aquele cede a este, ou muda de terra. Pode ser Pedro I; mas não esqueça a porta por onde este saiu”. Ele ainda mostra com isso que a centralização imperial não era mais possível; defendia a República, que em tese era o governo da coisa pública; coisa que não aconteceu, pois o regime foi mudado, mas permaneceu a mentalidade conservadora, onde só participava das decisões os “homens bons” ou seja, aquele que tinha posses.Isso também é mostrado por José Murilo de Carvalho em sua obra Os Bestializados: o Rio de Janeiro e a República que não foi; ele aponta que o povo de nada participou e assistiu a tudo bestializado, como mera platéia de um enorme espetáculo.
Neste processo, a situação brasileira continuou fortemente marcada por uma concepção patrimonialista de Estado. O MEC (2006; p.16) aponta que:
“Essa concepção, que situava o Estado como pertencente à autoridade e instituía uma burocracia baseada na obediência á vontade superior,levou à adoção de conselhos instituídos por “notáveis”,pessoas dotadas de saber erudito,letrados.Conselhos de governo,uma vez que serviam aos governantes.O saber popular não oferecia utilidade à gestão da “coisa pública”,uma vez que esta pertencia aos “donos do poder”,que se serviam dos “donos do saber” para administrá-la em proveito de ambas as categorias”.
Tal concepção de conselhos dos notáveis predominou, segundo vários teóricos até a década de 1980 e a partir de então tem se assistido ao crescimento das discussões em torno da palavra, apesar de que em todo período da Ditadura Militar muitos setores da sociedade sempre questionaram a situação e reivindicavam a democracia, a participação.
Ainda na década de 1980, mais precisamente em 1988, assistiu-se, depois de um largo processo, ao despontar da redemocratização com a mais nova Constituição e muitas pessoas colocam que a partir dela adviriam “uma série de princípios capazes de garantir a solidez e a permanência das estruturas democráticas. De todas as formas, a Carta Magna de 1988, conhecida como a “ Constituição Cidadã” abriu caminhos,outros horizontes ,que é claro, não se alcançaria da noite para o dia ,num passe de mágicas, e como forma de pontuar isso, o Deputado Ulysses Guimarães,Presidente da Assembléia Constituinte afirmou muitas coisas , entre elas a citada no trabalho de PEIXOTO(2006;p.59):
“Não é a Constituição perfeita, mas será útil, pioneira, desbravadora. Será luz ,ainda que de lamparina, na noite dos desgraçados. É caminhando que se abre os caminhos.Ela vai caminhar e abri-los.Será redentor o caminho que penetrar nos bolsões sujos, escuros e ignorados da miséria.(...) A nação quer mudar.A nação deve mudar . A nação vai mudar.A Constituição deve ser a voz , a letra , a vontade política da sociedade rumo à mudança.
Como pode se ver, a nova Carta Magna do país gerou expectativas , trouxe novas esperanças.Acreditava-se que a participação que ajudou a formular o documento iria fomentar mais participação, visualizada como um elemento fundamental para o desenvolvimento dos indivíduos e para a tomada de consciência dos seus interesses, mas tais avanços andaram na contramão do que ocorria no cenário internacional e Raichelis (2000) retrata bem tal cenário:
Enquanto no Brasil estávamos aprovando uma Constituição que incorpora mecanismos democratizadores e descentralizadores das políticas sociais, que amplia os direitos sociais, fortalecendo a responsabilidade social do Estado, os modelos de Estado Social entram em crise no plano internacional, tanto os Estados de Bem Estar Social quanto o Estado Socialista. E deste processo emerge uma crise mais ampla , que desemboca no chamado projeto neoliberal e nas propostas de redução do Estado e do seu papel social.Isto vai ter um impacto muito grande na nossa experiência de democratização das políticas sociais.(RAICHELIS,2000,p.41)
O impacto pode ser notado a partir do aprofundamento das desigualdades sociais e impedimento das classes populares poderem participar, de fato , da construção de uma nova sociedade.Para entender tais aspectos é necessário entender como essa política neoliberal ganhou espaço e conseguiu se apropriar dos avanços obtidos e já garantidos na Constituição Federal de 1988.
3- A “reforma” do Estado brasileiro e o impacto sobre a Sociedade Civil (Des) Organizada.
Já no início da década de 1990, o projeto neoliberal ganha corpo e ai o Estado é identificado como ineficaz, parasitário; tudo aquilo previsto na Constituição de 1988 foi visto como elevadores dos custos para o setor público( aumento de despesas com saúde , educação, previdência social e assistência social) e era necessário buscar mecanismos para desmobilizar , sem precisar revogar o já estabelecido na lei. Sobre este contexto, autores como Silva (2006) afirma que:
Segundo os partidários dessa política - a neoliberal – na Constituição Federal de 1988 há excesso de direitos, de participação, de descentralização, dificultando o processo decisório, onerando o Estado e saturando a agenda pública com o aumento da demanda por gastos sociais. O aumento das demandas provocadas pelo alargamento da participação política, combinado com a incapacidade do governo em dar respostas às pressões da sociedade provocou uma situação de ingovernabilidade. Como solução é proposto se “desconstitucionalizar” e se despolitizar as matérias sociais, transferindo-as para as leis ordinárias. (SILVA, 2006, p.41)
O projeto neoliberal avançou sem maiores contestações e com isso houve uma apropriação do discurso da descentralização e da participação, usados na década de 1980 pelos movimentos populares e pelos sindicatos dos profissionais da educação para protestar e exigir mudanças nos sistemas burocráticos e centralizadores; houve também uma apropriação dos termos como “Conselhos”, “Gestão Democrática”, “esfera pública”, “democracia participativa”, “controle social sobre o Estado”, “realização de parcerias entre Estado e Sociedade civil”, por não falar do conceito de Cidadania, que passou a ser usado em diferentes situações, levando à sua perda real de sentido.
Ainda sobre a apropriação dos termos pela política neoliberal, Duriguetto (2007) afirma que:
Também a democracia está sendo amplamente enaltecida, sendo considerada como único sistema legítimo de governo. No entanto , seu significado e seus aspectos constitutivos encontram-se esvaziados de conteúdos que a projetem para além de seus procedimentos normativos.Particularmente , o trajeto da reflexão democrática do campo progressista brasileiro produzido A partir do processo histórico iniciado com a transição democrática apresenta, nos dias atuais , uma rigorosa inflexão.Se no início desse processo existiam concepções nas quis a democracia era entendida como um momento ineliminável da luta pelo socialismo e de sua construção e organização, mais recentemente o que temos (...) é o abandono do socialismo enquanto meta estratégica do processo de democratização, resignado a propostas de compatibilizar o mercado com a justiça social.(DURIGUETTO,2007,p.17)
Para atender a esta concepção de democracia neoliberal foi pensado um “cidadão” e uma “Sociedade Civil” que apenas legitimam as ações do Estado; participa, mas não para discutir ou discordar, mas para valorizar a ótica de equilíbrio e não de mudança, “o que torna a participação um instrumento que visa à eficiência e a eficácia da gestão do Estado, esvaziando-se de seu conteúdo político”. (FERREIRA, 2006, p.2)
Neste momento histórico da década de 1990, permeado por disputas ideológicas e enormes paradoxos é gestada a Lei 9394/96(LDB). Nela foram impressos os “antigos sonhos” dos movimentos populares brasileiros que foram apropriados pela burguesia neoliberal que “garantiu” a Gestão Democrática das escolas (Art.3º, inciso VIII), a participação da comunidade escolar e local em Conselhos Escolares (Art.14, inciso II), a possibilidade dos municípios em regime de colaboração com a União, os Estados e o Distrito Federal, criar os seus Sistemas de Ensino (Art.8º) e tudo isso como forma de acenar para uma progressiva conquista de autonomia pedagógica e administrativa das unidades escolares (Art.15). A Lei “garantiu” a descentralização do ensino e a necessidade dos conselhos de educação, contudo cabe perguntar: que conselhos são estes? Quais os seus papéis?
De acordo com Tatagiba e Teixeira (2007):
Os conselhos gestores são instituições participativas permanentes, definidas legalmente como parte da estrutura do Estado, cuja função é incidir sobre as políticas públicas em áreas específicas, produzindo decisões (que alguma vezes podem assumir a forma de norma estatal), e que contam em sua composição com a participação de representantes do Estado e da sociedade na condição de membros com igual direito à voz e voto. (TATAGIBA; TEIXEIRA, 2007, p.62 e 63)
Apesar da situação ideal ser esta pensada pelos autores supracitados, o estudo de Salomão e Almeida(2007) aponta, entre outras coisas que:
A nossa sociedade não tem vivência empírica no controle social. A par de toda dificuldade cultural na construção de espaços públicos democráticos onde possa acontecer o controle social, e mesmo em decorrência desta própria dificuldade, a sociedade brasileira sempre esteve alijada dos centros de poder do Estado em todas as esferas. (SALOMÃO; ALMEIDA, 2007, p.6737)
Além das idéias vistas anteriormente, pode-se observar no estudo de Ferreira (2006):
Como foi constatado na literatura que trata o tema participação, a experiência conselhista foi uma demanda básica na maioria dos movimentos sociais brasileiros nos anos de 1980. (...) Nos anos de 1990, esta demanda foi absorvida como estratégia política pela maioria dos projetos governamentais, para viabilizar a questão da participação da população nos órgãos e políticas estatais. (FERREIRA,2006.p.5)
Conforme esta observação apontada acima, os CMES apresentados e defendidos pelos governos são aqueles que exercem o papel de articulador e mediador das questões da educação no âmbito do município. Deve ser um órgão de “ampla representatividade’, com atribuições normativas,consultivas,mobilizadoras e fiscalizadoras; que devem ocupar posição indispensável na efetivação da Gestão Democrática do Sistema de Ensino,bem como na consolidação da autonomia dos municípios no gerenciamento de suas políticas educacionais,devendo , para tanto, estabelecer diálogo contínuo com a Secretaria de Educação;são elos de interlocução entre a sociedade e o poder público , participando da formulação,implantação,supervisão e avaliação das políticas educacionais.
Nessa lógica, “a relação entre Estado e Sociedade é concebida a partir de uma ótica de equilíbrio e não de mudança, o que torna a participação um instrumento que visa à eficiência e à eficácia da gestão do Estado, esvaziando-se de seu conteúdo político”.(FERREIRA,2006,p.2). Essa “participação” prevista pelo governo visa ao enfraquecimento de mecanismos que apontam para uma ação coletiva e organizada das camadas populares e para a participação no processo decisório da política do próprio Estado.
Com isso não se quer dizer que o papel do Conselho Municipal de Educação não seja importante,pelo contrário, é um mecanismo que se bem conduzido , pode contribuir no processo de melhoria da qualidade da educação brasileira e ,consequentemente, no fortalecimento da Democracia do país , sendo esta última , pensada de uma forma ampla e promotora de uma igualdade substantiva.Para reforçar tais colocações , podemos citar , mais uma vez ,Ferreira(2006) que a partir de estudiosos do tema, como, Behring (2001); Gohn (2000); Nogueira (2004); Raichelis (1998); Silva (2005), lembra :
Os conselhos não podem ser vistos como substitutos da democracia representativa nem como braços auxiliares do executivo ou, ainda, como substitutos da participação popular em geral. Eles são apenas um espaço possível . Apesar de todas as críticas feitas a seu formato, ainda consideramos que seja importante a participação nesses espaços, como forma de luta pela conquista dos direitos sociais e também de transformação social. (FERREIRA, 2006.p.5)
As questões apresentadas apontam uma democracia bastante frágil;por conta desta fragilidade, os conselhos não conseguiram ainda, na maior parte do país, uma mobilização que leve à participação em nível de engajamento,que gere a construção de um novo projeto societário que privilegie a emancipação do ser humano, superando a hegemonia do capital. Tal constatação serve de norte para que se intensifique os estudos em torno desses conselhos, a fim de que haja a superação de expressões fragmentadas , despolitizadas e consequentemente, “as classes subalternas presentes no campo da Sociedade Civil tenham, para além da luta pela hegemonia, a luta para fazer avançar as conquistas democrático-populares pela defesa e ampliação dos direitos sociais e trabalhistas historicamente conquistados ou a serem conquistados”.(DURIGUETTO,2007,p.226).Entretanto , este potencial político dos conselhos ou da Sociedade Civil “está ameaçado em frete às novas transformações do Capitalismo contemporâneo , que submete tudo e todos a sua lógica destrutiva e incontrolável”.(MÉSZÁROS,2009).
Nenhum comentário:
Postar um comentário